Perlukah Batas Defisit APBN 3 Persen

Arsip Terupdate

# Perlukah Batas Defisit APBN 3 Persen?

**Muhamad Chatib Basri**
Visiting Scholar Harvard CID dan Visiting Professor in Practice London School of Economics and Political Science (LSE)

Angka kadang lahir seperti puisi. Dari kebutuhan, sedikit tergesa, lalu hidup lebih lama daripada penciptanya. Paris, Juni 1981. François Mitterrand baru terpilih sebagai Presiden Prancis. Janji kampanyenya membutuhkan biaya, para menteri datang dengan daftar belanja. Presiden memerlukan satu angka untuk mengatakan tidak. Tugas mencari angka itu jatuh kepada Guy Abeille, seorang pegawai muda di Kementerian Keuangan.

Abeille tak membuka buku teori ekonomi. Ia melakukan sesuatu yang jauh lebih sederhana. Ia membagi perkiraan defisit, sekitar 100 miliar franc, dengan pendapatan domestik bruto (PDB) Prancis. Hasilnya kira-kira 3 persen. Mengapa tiga? Satu persen tak mungkin dicapai. Dua persen terlalu ketat. Tiga persen terasa masuk akal. Cukup longgar untuk dijalankan, cukup tegas untuk menjadi batas. Setidaknya begitulah Abeille mengenang kelahiran angka itu bertahun-tahun kemudian, dalam *La Tribune* (2010) dan *Le Parisien* (2012).

Sejarah punya kebiasaan aneh, yang lahir sebagai kebetulan bisa tumbuh menjadi aturan. Sepuluh tahun kemudian, angka itu masuk ke Traktat Maastricht, berpasangan dengan batas utang 60 persen PDB. Pada 2003, angka itu tiba di Jakarta. Dalam Penjelasan Pasal 12 Ayat (3) UU Keuangan Negara tertera “defisit paling tinggi 3 persen PDB, utang paling tinggi 60 persen”. Hal itu lahir ketika ingatan tentang krisis masih dekat. Kita ingin menjaga agar bahwa negara, seperti manusia, tak bisa selamanya membelanjakan lebih dari yang dimilikinya. Aturan fiskal bukan soal ketepatan matematika, melainkan soal kepercayaan. Pasar meminta kita bisa diikat. Tiga persen adalah jangkar, hanya perlu tidak bergeser. Batas itu pernah dilonggarkan saat pandemi 2020-2022 dan kembali ketat sejak 2023.

Waktu berubah dan kebutuhan pembangunan bertambah. Beberapa tahun lalu, dalam sebuah seminar di Harvard, kolega saya Rema Hanna, guru besar di Harvard Kennedy School, bertanya dengan ringan anggaran yang terbatas, mana yang lebih penting: infrastruktur atau perlindungan sosial? Jawaban saya, Indonesia butuh keduanya. Dari situ lahir pertanyaan lain. Masih relevankah batas 3 persen? Pembangunan yang inklusif butuh belanja besar. Perubahan iklim menuntut dana tak sedikit. Mengapa negara yang masih membangun mengikat tangannya sendiri dengan sebuah angka? Dalam beberapa presentasi saya di Yale University dan London School of Economics, pertanyaan itu sah, tapi menjawabnya perlu hati-hati, perlu memperhatikan beberapa hal.

Pertama, yang menentukan ruang gerak pemerintah tidak hanya batas defisit, tetapi berapa yang tersisa setelah kewajiban dibayar. Utang negara datang dari pendapatan dan dari utang baru untuk membiayai defisit. Defisit itu dibatasi paling tinggi 3 persen PDB. Sebagian sudah terikat gaji pegawai, transfer ke daerah, anggaran pendidikan. Adalah ruang fiskal sebenarnya. Sisanya adalah ruang yang wajib dihabiskan. Ruang ini punya dua sisi. Utang baru menambah ruang hari ini, tetapi menambah bunga esok. Ketika utang lama jatuh tempo, pemerintah biasanya menggantinya dengan utang baru, *di-roll over*. Pergantian ini sendiri tidak menambah stok utang ataupun ruang belanja. Yang menambah stok adalah defisit yang terus dibiayai utang. Semakin besar stok utang, semakin besar pula tagihan bunga, bahkan jika tingkat bunga tetap. Jika investor meminta premi risiko lebih tinggi, utang yang *di-roll over* juga menjadi lebih mahal.

Misalkan pendapatan negara 100, pembiayaan defisit 25, belanja wajib 75, dan bunga utang 15. Ruang untuk belanja lain adalah 35. Jika bunga utang naik menjadi 25, sementara pendapatan dan pembiayaan defisit tetap, ruang itu tinggal 25. Seperti rumah tangga dengan penghasilan tetap, ketika tagihan bunga naik, pengeluaran lain harus dikurangi. Kedua, kita terbiasa mengukur kesehatan fiskal dengan rasio utang terhadap PDB. Ukuran itu tidak salah, tetapi kurang tepat. Utang dibayar dari pendapatan negara, bukan dari PDB. Maka ukuran yang lebih tepat dan juga dipakai lembaga pemeringkat adalah berapa bagian pendapatan negara yang habis untuk bunga.

Bayangkan tiga negara dengan rasio utang terhadap PDB yang persis sama. Untuk membandingkan antarnegara, sederhana dengan melihat berapa pendapatan yang tersisa setelah bunga dibayar. Negara A memperoleh pendapatan Rp 20 dan membayar bunga Rp 2, sisanya Rp 18. Negara B memperoleh Rp 10 dan bunga Rp 2, sisanya Rp 8. Negara C memperoleh Rp 10, tetapi membayar bunga Rp 4, sisa Rp 6. Utangnya identik, tapi ruang geraknya berbeda jauh. Yang membedakan bukan utang, melainkan pendapatan dan bunga.

Ketiga, ini menjawab pertanyaan yang sering muncul. Bukankah Amerika Serikat (AS) dan Jepang lebih berisiko, dengan rasio utang yang berlipat-lipat dari kita? Kita harus hati-hati. Lihatlah kemampuan negara membayar bunga dari pendapatannya. Gambarnya berubah. Jepang menyedot sekitar 19 persen pendapatan negara kita, kurang lebih sama dengan AS, dan lebih tinggi dari Jepang. AS bertahan karena pendapatan negaranya relatif tinggi dan bunganya relatif rendah, dolar AS adalah mata uang cadangan dunia. Jepang bertahan karena pendapatannya kuat dan bunganya masih rendah. Kita, dengan utang yang jauh lebih kecil, menanggung beban bunga terhadap pendapatan yang hampir setara dengan AS, karena pendapatan kita rendah dan bunga kita lebih tinggi akibat risiko negara yang dinilai lebih besar. Yang paling membedakan sementara pendapatan naik hampir empat kali lipat. Sejak 2015 ceritanya terbalik. Defisit jauh lebih besar—belum menghitung tahun pandemi. Akibatnya utang bertumbuh cepat, bunganya ikut. Dua 2015, bunga masih memakan sekitar 10 persen pendapatan. APBN 2026 menganggarkan bunga hampir Rp 600 triliun dari pendapatan sekitar Rp 3.150 triliun, atau 19 persen. Hampir satu dari setiap lima rupiah habis untuk bunga utang lama, sebelum satu rupiah pun sampai ke sekolah dan puskesmas. Dari 2015 hingga 2026, bunga naik hampir empat kali lipat, pendapatan hanya sekitar dua kali lipat. Porsinya pun hampir dua kali lipat dalam 11 tahun, yaitu beban bunga berlarut, sementara pendapatan berjalan. Keempat, ini bukan hitungan di atas kertas. Tingginya bunga tercermin dalam CDS, alat naik yang dipakai Moody’s, S&P, dan Fitch untuk menilai risiko fiskal. Ketika Moody’s mencabut peringkat tertinggi Amerika Serikat tahun lalu, rasio ini menjadi salah satu alasan utamanya. Kekhawatiran mereka bukan besarnya utang, melainkan beban bunga dibandingkan pendapatan.

Pasar membaca hal yang sama. Begitu rasio ini naik, premi risiko utang kita ikut naik, dan biaya utang naik. Perhitungan saya menunjukkan kenaikan CDS adalah salah satu faktor di balik pelemahan rupiah. Dan kita tahu tekanan rupiah memiliki implikasi yang luas, seperti yang kita alami dalam beberapa waktu terakhir. Rantaianya berupa defisit melebar, rasio bunga naik, risiko dibaca naik, rupiah tertekan, bunga naik lagi. Lingkaran itu tidak diputus dengan melepas batas defisit, tetapi dengan penguatan pendapatan.

Kelima, apakah defisit yang lebih besar mendorong pertumbuhan? Jika ya, pendapatan akan naik dan ruang fiskal akhirnya membesar. Saya mengujinya dengan cara yang paling tidak romantis, yaitu data dan model ekonometri. Hasilnya tidak menghibur. Pelan-pelan cukup konsisten: ketika pertumbuhan membajaik, terutama pada periode boom sumber daya alam dan harga komoditas, penerimaan pajak naik dan defisit menyempit. Ketika ekonomi melambat atau harga komoditas jatuh, penerimaan melemah dan defisit melebar. Kita melihat pola itu pada 2009, 2015-2016, dan 2020. Namun, saya tidak menemukan bukti yang cukup kuat bahwa defisit yang lebih besar menghasilkan pertumbuhan yang lebih tinggi. Setidaknya dari pengalaman Indonesia dua dekade terakhir, datanya lebih konsisten dengan cerita bahwa pertumbuhan memperbaiki defisit daripada defisit menciptakan pertumbuhan.

Karena itu, sulit berharap bahwa melepas batas 3 persen dengan sendirinya akan menghasilkan pertumbuhan yang lebih tinggi. Porsi APBN dalam PDB kita memang relatif kecil, sehingga daya dorongnya terbatas. Yang pasti, ia membuka ruang bagi utang yang lebih besar. Persoalannya justru ada di pendapatan. Saya tahu, kalimat ini mudah terlalu sering saya tulis. Tapi ada hal yang harus diulang karena belum selesai. Ketika pendapatan meleset, yang dipangkas adalah belanja modal atau transfer ke daerah. Gaji dan bunga tak bisa ditunda, jalan dan sekolah bisa. Fiskal kita, dengan kata lain, cenderung proskikal, sejalan dengan temuan saya bersama Rahardja (2010).

Jalan keluarnya tidak baru. Studi kami tentang administrasi pajak di Indonesia batas pajak UMKM, mengurangi pengecualian PPN dan mengkaji ulang berbagai insentif pajak (*tax expenditure*) yang tak efektif, serta membenahi Coretax dan integrasi data. Melepas batas defisit mudah karena ongkosnya dihitung. Memperbaiki penerimaan lebih sulit dan membutuhkan waktu.

Batas defisit APBN 3 persen sering disalahpahami: dia pihak sekaligus. Bagi yang ingin melepaskannya, ia belenggu. Bagi yang ingin mempertahankannya, ia kadang dipuja sebagai tujuan. Keduanya keliru. Angka itu bukan tujuan. Ia pengingat. Pertanyaan tentang 3 persen itu sah. Angka bukan kitab suci dan suatu hari batas itu mungkin perlu ditinjau kembali. Tapi ada syaratnya: pendapatan harus naik, beban bunga turun, dan ruang tambahan harus dipakai untuk belanja produktif. Sebab, pasar punya ingatan, dan keraguan punya harga, yaitu premi risiko. Ironisnya, jika semua syarat itu terpenuhi, ruang fiskal sebenarnya sudah melebar dengan sendirinya. Mungkin pada saat itu kita justru tak lagi terlalu membutuhkan pelonggaran batas 3 persen.

## Belum sampai

Saya pernah menulis di harian ini (18/8/2026) tentang Odysseus dan institut. Odysseus meminta diikat ke tiang kapal karena ingin mendengar nyanyian sirene, tetapi tak ingin kapalnya berbelok ke arah suara itu. Ia tahu kelemahannya sendiri. Tali itu memberinya kesempatan untuk tetap berlayar. Batas defisit 3 persen adalah tali serupa. Ini bukan angka yang tak boleh dipertanyakan. Namun, melepaskannya membutuhkan lebih dari keyakinan bahwa tujuan kita baik. Kita perlu pendapatan yang lebih kuat, beban bunga yang lebih ringan, dan kepastian bahwa setiap rupiah tambahan membawa kita lebih dekat ke tujuan. Tetapi Odysseus menunggu sampai kapalnya melewati sirene. Mungkin, kita belum sampai di sana.